Обобщение
Обобщение
по проблемным вопросам применения арбитражными судами положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав индивидуальным предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
26 февраля 2010 года г. Ставрополь
В соответствии с планом работы Арбитражного суда Ставропольского края на 1 полугодие 2010 года проведен анализ практики рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с применением Федерального закона № 294-ФЗ за 2009 год.
Предметом настоящего обобщения является практика арбитражных судов по рассмотрению указанной категории дел.
Целью обобщения является проведение анализа вынесенных судом первой инстанции решений, причин отмен решений, формирование судебной практики для наиболее быстрого и качественного рассмотрения и вынесения законных и обоснованных решений по данной категории дел.
Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав индивидуальным предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее Федеральный закон № 294-ФЗ) регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Применение положений данного закона осуществляется арбитражными судами при рассмотрении дел об административных правонарушениях в порядке, предусмотренном Главой 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (дела – Кодекс).
В соответствии с частью 6 статьи 205 Кодекса при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.
В соответствии с частью 6 статьи 210 Кодекса при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При этом обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (часть 5).
В силу установленного порядка административных материал (протокол об административном правонарушении) составляется в результате осуществления соответствующими органами возложенных на них функций по государственному контролю (надзору) и муниципальному контролю.
При рассмотрении указанной категории дел арбитражный суд обязан проверить соответствует ли проведенная проверка требованиям установленным соответствующими законами и иными нормативными правовыми актами, регламентирующими данный порядок в той или иной области правоотношений.
Федеральным законом № 294-ФЗ устанавливаются:
1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;
3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;
4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона № 294-ФЗ основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются:
1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;
4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;
5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных настоящим Федеральным законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;
7) ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
8) недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;
9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;
10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
Поскольку основная часть положений указанного Федерального закона вступила в силу с 01 января 2010 года его применение на практике имеет большое значение, в том числе при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьями шестого судебного состава.
С этой целью произведено обобщение практики арбитражных судов по данному вопросу.
Так по делу № А06-5576/2009 по заявлению ОАО «Южная Телекоммуникационная компания» в лице Астраханского филиала к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Астраханской области о признании незаконным предписания от 14.08.2009 № 54-П/04 заявитель указывал на то, что предписание административного органа незаконно и вынесено преждевременно в связи с тем, что абонентами не соблюден претензионный порядок соблюдения спора. Этот довод заявителя был отклонен судом, поскольку в соответствии с подпунктом «в» пункта 2 части 2 Закона № 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки юридического лица является поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан о нарушении прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены). Основанием для проведения проверки послужили заявления граждан Штепо Г.К., Петрова В.Г., Берлин Г.Э. Судом сделан вывод, что административным органом правомерно проведена внеплановая выездная проверка общества, а довод ОАО «ЮТК» о том, что первоначально вышеуказанные граждане должны были предъявить оператору претензию, а лишь потом обжаловать действия оператора, отклонен судом, поскольку в статье 55 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи», на которую ссылалось Общество как на основание названного довода, речь идет о соблюдении пользователем услуг связи досудебного порядка урегулирования спора с оператором связи, однако названная норма не исключает право пользователя услуг связи, в случае нарушения оператором их прав, обратиться с соответствующим заявлением в орган Роспотребнадзора. Между взыскателем и должником заключено мировое соглашение, утвержденное судом, на основании которого выдан исполнительный лист. В результате судом принято решение о правомерности действий Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Астраханской области при проведении проверки и частичном удовлетворении заявленных требований.
По делу № А40-85045/09-80-464 ООО «Арома Маркет» оспаривало действия УФНС России по г. Москве по проведению выездной проверки общества, проведенной 23.06.2009 на основании поручений № 0303198 от 23.06.2009, № 0020948 от 23.06.2009. Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций, отказывая обществу в удовлетворении заявленных требований, пришли к выводу, что проведение мероприятий по контролю за применением контрольно-кассовой техники и контролю за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции в данном случае не может относиться к повторному проведению налоговой проверки, не нарушает требований законодательства. Суд указал, что в соответствии со статьей 7 Закона Российской Федерации от 21.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации», а также Федеральный закон от 22.05.2003 № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт» определяют полномочия налоговых органов по контролю за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядку и условиям ее регистрации и применения, за полнотой учета выручки в организациях в организациях и у индивидуальных предпринимателей возложены на налоговые органы.
Статья 1 Закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» предусматривает право налоговых органов осуществлять контроль и надзор за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции.
Данные Законы не содержат каких-либо ограничений по количеству проводимых проверок при применении контрольно-кассовой техники, а также соблюдения законодательства, связанного с оборотом алкогольной продукции.
Ссылка Общества на Закон № 294-ФЗ рассмотрена судами и отклонена, поскольку суды, ссылаясь на пункт 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ установили, что проведение мероприятий по контролю за применением ККТ и контролю за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции относится к финансовому и налоговому контролю, и, следовательно, не распространяется на оспариваемые контрольные мероприятия.
При рассмотрении дела № А03-6058/2009 по заявлению индивидуального предпринимателя Стадниченко А.Д. суды первой и кассационной инстанции отказали в удовлетворении заявленных требований к Территориальному отделу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю в Хабаровском, Немецком национальном, Панкрушихинском районах о признании недействительным постановления от 20.03.2009 № 29/47 о назначении административного наказания в размере 5 000 руб. Из материалов дела установлено, что 22.12.2008 в 15 час. 20 мин. В ходе внепланового мероприятия, проводившегося на основании Распоряжения о проведении мероприятий по надзору от 03.12.2008 № 370, в отделе по продажам аудиовизуальной продукции, сотовых телефонов и прочих товаров, принадлежащих ИП Стадниченко А.Д., расположенном по адресу Алтайский край, Немецкий национальный район, ул. Тракторная, д. 2, магазин «Радуга», выявлены нарушения. Факт нарушения ИП Стадниченко А.Д. требований Правил продажи установлен судом, подтвержден материалами дела и не оспаривался ИП Стадниченко А.Д. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд указал, что в соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ его положения не применяются к отношениям, связанным с проведением, в том числе налогового контроля, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Далее суд пришел к выводу, что в рассматриваемом случае Управление Федеральной службы по надзору провело проверку ИП Стадниченко А.Д. в рамках Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» и Правил продажи отдельных видов товаров, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 № 55.
При рассмотрении дела № А57-7046/2009 судами первой и кассационной инстанций отказано в удовлетворении требований по заявлению Инспекции ФНС по Ленинскому району г. Саратова о привлечении к административной ответственности ООО «Фарт-А». Основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований явилось нарушение налоговым органом процедуры привлечения к административной ответственности, выразившееся в непредставлении налоговым органом доказательств надлежащего извещения общества о составлении протокола. Суд указал на неточность, допущенную налоговым органом при составлении протокола. Дата составления протокола обозначена «15 мая 2008 года», копия протокола получена представителем «15 мая 2009 года». Изложенное выше, по мнению суда, свидетельствует о нарушении порядка составления протокола. Далее судом было указано, что инспекцией нарушены требования части 5 статьи 10 Закона № 294-ФЗ, согласно которым внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого и среднего предпринимательства, может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах «а» и «б» пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Однако, в нарушение указанных требований законодательства сотрудниками инспекции проведена проверка деятельности общества в отсутствие согласования на проведение проверки прокуратуры Ленинского района г. Саратова. Учитывая изложенное судом был сделан вывод, что согласно статье 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежит отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
По делу № А39-4682/2009 по заявлению индивидуального предпринимателя Кашаева Ш.И. о признании незаконным и об отмене постановления Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Мордовия в муниципальном образовании Рузаевка, Инсарском, Кадошкинском районах от 28.08.2009 № 286 заявитель указывал на нарушение надзорным органом при проведении проверки требований Закона № 294-ФЗ, а именно: ИП Кашаев Ш.И. не был извещен о предстоящей проверке; с распоряжением о проведении проверки должностные лица Роспотребнадзора ознакомили не уполномоченного представителя предпринимателя, а продавца одного из отделов магазина; копия данного распоряжения не была вручена во время проведения проверки. Должностное лицо надзорного органа не имело права выносить постановление о привлечении ИП Кашаева Ш.И. к административной ответственности, поскольку санкция части 2 статьи 14.4 КоАП РФ в качестве дополнительного вида наказания предусматривает административное приостановление деятельности и в силу части 3 статьи 23.1 КоАП РФ вопрос о привлечении к административной ответственности должен решаться судьями районных судов.
Решением суда от 12.10.2009, оставленным без изменения постановлением кассационной инстанции от 16.12.2009 заявителю отказано в удовлетворении требований, при этом судом указано следующее. В соответствии с пунктом 16 статьи 10 Закона № 294-ФЗ о проведении внеплановой выездной налоговой проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 настоящей статьи, и внеплановой выездной проверки на предмет соблюдения требований статьи 11 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.
Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Судом установлено, что Роспотребнадзор провел проверку в отношении предпринимателя на основании заявления гражданина Викулова Р.Н. о факте нарушения прав потребителей.
Учитывая изложенное, судом кассационной инстанции отклонен довод предпринимателя о нарушении надзорным органом порядка обязательного уведомления о проведении проверки.
Далее судом указано, что согласно пункту 3 статьи 14 Закона № 294-ФЗ заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вручаются под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений.
Результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя (пункт 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ).
В соответствии с пунктом 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ невручение копии распоряжения под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводящими проверку, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений не относится к числу грубых нарушений.
При таких обстоятельствах суды пришли к выводу об отсутствии оснований для отмены постановления надзорного органа о привлечении предпринимателя к административной ответственности.
При рассмотрении дела № А48-4505/2009 по заявлению ООО «Атолл Центр» о признании незаконным и отмене постановления ИФНС России по Советскому району г. Орла от 21.08.2009 № 32 решением Арбитражного суда Орловской области от 18.09.2009 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2009 решение Арбитражного суда Орловской области от 18.09.2009 оставлено без изменения.
В кассационной жалобе общество просило отменить названные судебные акты и принять по делу новый судебный акт, указывая на неправомерное неприменение судами норм Закона № 294-ФЗ, в частности, положений ч. 12 ст. 9 Закона об обязательном уведомлении юридического лица органом государственного контроля (надзора) о проведении плановой проверки не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения, несоблюдение которых согласно ст. 20 Закона признается грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, в результате чего результаты проверки не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом обязательных требований и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
Судами первой и апелляционной инстанции установлено, что в момент проверки в принадлежащем ООО «Атолл-Центр» кафе «Умка» в прейскуранте на алкогольную продукцию, находящуюся в реализации, не указаны объем алкогольной продукции в потребительской таре и цена за весь объем алкогольной продукции в потребительской таре, перечень алкогольной продукции указан в обжалуемом акте.
Следовательно, вывод налогового органа о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.16 КоАП Российской Федерации, судами обоснованно признан доказанным.
В то же время суд кассационной инстанции указал, что доводы общества о том, что проверка общества должна была быть проведена в соответствии с нормами Закона № 294-ФЗ и о наличии нарушений норм указанного Закона, отклонены судом первой инстанции, поскольку названный закон имеет иные цели и сферу применения, не может применяться непосредственно к отношениям, связанным с привлечением к административной ответственности, и не отменяет фактическое основание наступления ответственности в рассматриваемой ситуации.
Суд апелляционной инстанции отклонил доводы общества по этому вопросу на том основании, что в соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ его положения не применяются к отношениям, связанным с проведением, в том числе действий государственных органов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, проведении предварительного следствия, осуществлении прокурорского надзора, проведении административного расследования. В рассматриваемом случае инспекция провела поверку общества в рамках КоАП РФ и Федерального закона № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», суд посчитал, что в данной ситуации нормы Закона № 294-ФЗ неприменимы.
Заявитель кассационной жалобы – ООО «Атолл-Центр» ссылалось на неосновательность вывода суда апелляционной инстанции о том, что положения Закона №294-ФЗ не применяются при проведении административного расследования, поскольку понятие «административное расследование» истолковано расширительно, а не так как трактует его норма статьи 28.7 КоАП РФ.
Далее суд кассационной инстанции указал, что исходя из ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий указанных в статье лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности.
Вопрос о проведении административного расследования решается при возбуждении дела должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, а также прокурором (часть 2 статьи 28.7 КоАП РФ). Круг должностных лиц, уполномоченных на проведение административного расследования, в силу части 4 статьи 28.7 КоАП РФ является исчерпывающим.
При этом часть 1 данной статьи предусматривает, что административное расследование проводится при выявлении административных правонарушений в отраслях законодательства, перечисленных в части 1 статьи 28.7 КоАП РФ, а именно: в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
По данному делу проведена проверка исполнения требований Федерального закона № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» применительно к розничной реализации алкогольной продукции в организации общественного питания, однако при возбуждении уполномоченным должностным лицом дела об административном правонарушении не инициировался вопрос о проведении административного расследования путем совершения соответствующих процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.
Далее суд кассационной инстанции указал, что положения части 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ не применяются к действиям государственных органов при проведении административного расследования, которые могут осуществляться после выявления административного правонарушения и принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, поэтому ссылка суда апелляционной инстанции на данное положение части 3 статьи 1 указанного Закона является неправомерной.
Частью 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, к действиям органов государственного контроля (надзора) по направлению запросов о предоставлении информации, необходимой при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации, проведении контроля за осуществлением иностранных инвестиций, контроля за экономической концентрацией, анализа рынка, при определении состояния конкуренции, а также к действиям государственных органов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия, осуществлении прокурорского надзора и правосудия, проведении административного расследования, финансового контроля и финансово-бюджетного надзора, налогового контроля, валютного контроля, контроля за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, контроля на финансовых рынках, банковского надзора, контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве, осуществлении государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
Частью 4 статьи 1 данного закона установлено, что особенности организации и проведения проверок при осуществлении таможенного, антимонопольного, экспортного контроля, контроля и надзора в сфере миграции, контроля в сфере рекламы, государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, лицензионного контроля, государственного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности, государственного строительного надзора, контроля и государственного надзора в области связи, контроля в области обращения и защиты информации, контроля и надзора за обеспечением защиты государственной тайны, государственного контроля регулирования цен (тарифов) и надбавок к ним, контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий, контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса, контроля за оборотом оружия, боеприпасов и патронов к нему, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, контроля и надзора в сфере труда, государственного надзора и контроля в области обеспечения безопасности дорожного, железнодорожного, воздушного движения, судоходства, государственного контроля и надзора за промышленной безопасностью, надзора за безопасностью гидротехнических сооружений, надзора по ядерной и радиационной безопасности в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки, могут устанавливаться другими федеральными законами. При этом, согласно ч. 5 ст. 27 Закона положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, до 1 января 2011 года не применяются при осуществлении государственного контроля (надзора), указанного в части 4 статьи 1 настоящего Федерального закона.
Частью 3 статьи 27 Закона установлено, что нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, со дня вступления в силу настоящего Федерального закона до дня приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом.
Учитывая изложенное выше, судом кассационной инстанции сделан вывод о том, что Закон № 294-ФЗ имеет широкую сферу применения. Следовательно, оснований считать, что в остальных случаях положения этого Федерального закона не применяются, не имеется.
Отправляя дело на новое рассмотрение, суд указал, что, отклоняя ссылку общества на нарушение административным органом при организации и проведении проверки требований Закона № 294-ФЗ, суды не дали всесторонней оценки доводам общества и налоговой инспекции о применении данного закона, в том числе доводу инспекции о том, что в рамках данной проверки осуществлялся, в том числе, лицензионный контроль на розничную продажу алкогольной продукции, и, как следствие, применительно к фактическим обстоятельствам дела и порядку вступления в силу этого Закона не установили наличие (отсутствие) нарушений указанного Закона, которые могут повлечь отмену обжалуемого постановления.
При рассмотрении дела № А78-7046/08 судами первой, апелляционной и кассационной инстанций отказано в удовлетворении требований по заявлению ОАО АКБ «РОСБАНК» о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Забайкальскому краю от 10.11.2008 № 1709 о привлечении банка к административной ответственности по части 2 статьи 14.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
По мнению заявителя, в отношении ОАО АКБ «РОСБАНК» нарушен принцип однократности наказания, предусмотренный пунктом 4 статьи 7 Закона № 294-ФЗ.
Как было установлено судами исходя из материалов дела, в ходе проведения планового мероприятия по надзору в отношении Читинского филиала ОАО АКБ «РОСБАНК» на основании распоряжения Управления Роспотребнадзора от 17.07.2008 №707 банком представлен кредитный договор от 25.07.2008 №Е422-000-333-85206, заключенный с гражданином Сальниковым А.П.
В своем постановлении от 23.06.2009 судом кассационной инстанции сделан вывод, что суды первой и апелляционной инстанций обоснованно исходили из того, что спорные условия кредитного договора противоречат статье 16 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», статьям 310, 319, 450, 452, пункту 2 статьи 810, статье 819 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 2 части 1 статьи 5 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», вследствие чего ущемляют установленные законом права потребителя.
Судом сделан вывод о том, что ссылка банка на проведение административным органом проверки с нарушением требований Закона № 294-ФЗ не может быть принята во внимание, поскольку в соответствии с пунктом 3 статьи 1 этого Федерального закона его положения не применяются к отношениям, связанным с проведением, в том числе налогового контроля, банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на финансовом рынке. В рассматриваемом случае Управление провело проверку банка в рамках КоАП Российской Федерации и Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей».
При рассмотрении дела № А21-5654/2009 по заявлению ООО «Торговый дом «Левана» о признании незаконным постановления Межрайонной ИФНС № 10 по городу Калининграду от 10.06.2009 № 01276-Ю о привлечении общества к ответственности по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ суды первой и кассационной инстанции отказали в удовлетворении заявленных требований.
Общество, при подаче кассационной жалобы, указывало на неприменение судом первой инстанции норм Закона № 294-ФЗ.
Суд кассационной инстанции, в своем постановлении от 12.11.2009 указал, что судом первой инстанции установлен факт совершения обществом нарушения, ответственность за которое установлена частью 3 статьи 14.6 КоАп РФ, поскольку суд посчитал доказанным факт недоведения до сведения покупателей Правил продажи в наглядной и доступной форме и факт осуществления реализации алкогольной продукции (водка «Пшеничная», настойка «Миллениум перцовая») без предъявления в ходе проверки товарно-транспортных накладных.
Далее суд кассационной инстанции указал, что неправомерной является ссылка общества на статью 20 Закона № 294-ФЗ, поскольку судом первой инстанции установлен факт совершения обществом административного нарушения, порядок привлечения к административной ответственности, установленный КоАП, административным органом был соблюден.
По делу № А57-17957/2009 по заявлению ООО «ТОМ» о признании недействительным постановления от 12.08.2009 № 47 Межрайонной ИФНС № 7 по Саратовской области о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ.
Решением арбитражного суда Саратовской области от 30.09.2009 в удовлетворении требований общества отказано.
Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2009 решение оставлено без изменения.
Суд кассационной инстанции, давая оценку доводам общества о нарушении Инспекцией при проведении проверки положений Закона № 294-ФЗ указал, что в соответствии с пунктом 3 статьи 1 названного закона его положения не применяются к мероприятиям контроля, при проведении которых не требуется взаимодействие органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, на указанных лиц не возлагается обязанность предоставлять информацию и исполнять требования органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля. Положения указанного закона не применяются также к действиям должностных лиц государственных органов, связанным с проведением административного расследования.
В рассматриваемом случае на основании постановления инспекции от 29.07.2009 проведено административное расследование по делу, возбужденному в отношении общества по части 3 статьи 14.16 КоАП РФ.
Кроме того, суд кассационной инстанции указал, что порядок производства по делу об административном правонарушении установлен КоАП РФ, который имеет большую юридическую силу по отношению к нормам Закона № 294-ФЗ. Несоблюдение норм указанного закона не может служить доказательством нарушения процедуры привлечения лица к административной ответственности, а может повлиять лишь на вывод о доказанности существенных для дела обстоятельств.
Судом сделан вывод, что в рассматриваемом случае в материалах дела имелись достаточные доказательства (протокол об административном правонарушении, объяснения), позволяющие установить обстоятельства совершения правонарушения и вину общества в его совершении, что позволило сделать вывод об обоснованности привлечения его к административной ответственности.
При рассмотрении дела № А01-975/2009 о признании незаконным и отмене по заявлению главы крестьянского фермерского хозяйства «Сохак» Сохакян А.Р. постановлений Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Адыгея от 03.06.2009 № 005127/505 и 005128/506 о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 14.4 КоАП в виде 4 тыс. рублей штрафа по каждому постановлению судом первой инстанции принято решение от 24.06.2009, которым в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что действия заявителя образуют состав правонарушения.
Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.09.2009 решение суда от 24.06.2009 отменено, оспариваемые постановления управления признаны незаконными и отменены. Суд пришел к выводу о том, что управлением не доказано событие правонарушения. При этом у органа внутренних дел, составившего протоколы об административных правонарушениях, отсутствовали полномочия на проведение проверок предпринимателя.
Главой КФХ была подана кассационная жалоба. В постановлении суда кассационной инстанции от 19.11.2009 отражено, что как видно из материалов дела, при проверке по материалам КУСП № 8577 и 8734 сотрудниками ОБППР УВД по г. Майкопу 06.05.2009 и 07.05.2009 установлены факты осуществления главой КФХ Сохакяном А.Р. торговли молоком коровьим в пластиковых бутылках и творогом без документов, подтверждающих качество и безопасность товара. Указанные нарушения зафиксированы в протоколах об административных правонарушениях от 06.05.2009 № 120933 и от 07.05.2009 № 120942.
По итогам рассмотрения материалов проверок управление вынесло постановления от 03.06.2009 № 005127/505 и 005128/506 о привлечении главы КФХ к административной ответственности по части 2 статьи 14.4 Кодекса в виде 4 тыс. рублей штрафа по каждому постановлению.
Учитывая изложенное, судом кассационной инстанции сделан вывод о том, что действия главы КФХ образуют состав правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.4 Кодекса, а также указано, что вывод суда апелляционной инстанции о недоказанности события правонарушения является необоснованным.
Отказывая в удовлетворении кассационной жалобы, суд указал следующее. Из протоколов об административных правонарушениях от 06.05.2009 № 120933 и от 07.05.2009 № 120942 видно, что глава КФХ ссылается на нарушения органами внутренних дел положений Федерального закона Российской Федерации от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».
Суд первой инстанции, отклоняя данный довод заявителя, обоснованно указал, что вышеуказанный Закон утратил силу с 01.05.2009 в связи с принятием Закона № 294-ФЗ, поэтому ссылки на него, по мнению суда, являются неправомерными.
Далее суд указал, что довод главы КФХ об отсутствии возможности у органов внутренних дел повторных проверок в отношении одного и того же лица в силу указаний Закона № 294-ФЗ необоснован, поскольку статьей 10 указанного закона предусмотрена возможность проведения внеплановой проверки хозяйствующих субъектов на основании заявлений и обращений граждан.
При проведении проверок сотрудники органа внутренних дел должны руководствоваться положениями Кодекса и Закона Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции».
Согласно подпунктам 3 и 7 статьи 10 Закона о милиции органы внутренних дел в соответствии с поставленными перед ними задачами обязаны принимать и регистрировать заявления, сообщения и иную поступающую информацию о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременно принимать меры, предусмотренные законодательством; осуществлять по подведомственности производство по делам об административных правонарушениях.
В силу положений подпункта 1 части 2 статьи 28.3 Кодекса и приложения № 1 к приказу МВД России от 02.06.2005 № 444 инспекторы управления (отдела, отделения, группы) по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнения административных наказаний уполномочены на составление протоколов об административных правонарушениях по статье 14.4 Кодекса.
Судом указано, что из материалов дела видно, что сотрудниками органа внутренних дел проводилась проверка поступивших в дежурную часть УВД по г. Майкопу и зарегистрированных в КУСП сообщений граждан, а не на основании постановления начальника органа внутренних дел или его заместителя.
Учитывая изложенное, судом кассационной инстанции сделан вывод, что доводы главы КФХ о несоблюдении требований законодательства при проведении проверки органом внутренних дел являются необоснованными.
При обобщении указанной выше практики арбитражных судов установлены также следующие актуальные вопросы, рассмотренные в органах печати, на которые обращено внимание для оценки законности проведения проверок соответствующими органами.
1. Согласно п. 5 ст. 10 Закона № 294-ФЗ внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в пп. «а» и «б» п. 2 ч. 2 ст. 10, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. В выступлении Генерального прокурора РФ отражено, что более половины проверок не были согласованы прокуратурой, то есть они были несогласованными со стороны проверяющих органов.
2. В силу ч. 3 ст. 10 Закона № 294-ФЗ обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных в ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.
3. Проверочная закупка по инициативе налоговых органов для проверки применения контрольно кассовой техники может быть проведена только в присутствии сотрудников милиции, у которых имеется соответствующее постановление.
4. Осматриваться могут не любые, принадлежащие юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещения и территории, а только используемые для осуществления предпринимательской деятельности.
5. для проведения прокурорской проверки существуют обязательные условия:
1) прокурор должен располагать информацией о фактах нарушения закона,
2) содержание информации должно свидетельствовать о том, что соответствующие вопросы не входят в компетенцию других государственных органов и требуется принятие мер непосредственно прокурором,
Поводами для проверок являются поступающие в прокуратуру заявления, жалобы и иные обращения, материалы средств массовой информации, контролирующих органов, уголовных, гражданских и арбитражных дел, иные материалы, а также результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, непосредственное обнаружение прокурором правонарушений. Следует обратить внимание, что прокурорская проверка может быть проведена только при наличии информации о нарушении закона, но не подзаконного акта. Законом воспрещается препятствовать законной деятельности должностных лиц.
6. Статьей 15 Закона № 294-ФЗ установлены ограничения для должностных лиц контролирующих органов. В частности, они не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, за исключением случая проведения такой проверки по обращению о причинении вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям и окружающей среде.
7. Закон № 294-ФЗ не распространяется на мероприятия (п. 3 ст. 1 Закона) при проведении административного расследования, финансового контроля и финансово-бюджетного надзора. налогового контроля, валютного контроля и т.д.
8. По оценкам специалистов, административные правонарушения в сфере потребительского рынка касаются:
а) нарушения общих правил продажи товаров, оказания услуг населению;
б) невыполнения требований об информировании потребителей соответствующей информацией;
в) нарушения дисциплины цен;
г) обмана потребителей;
д) нарушения прав потребителей, которым предоставлены льготы или преимущества;
е) нарушения правил продажи отдельных видов товаров, оказания отдельных видов услуг;
ж) нарушения правил работы объектов мелкорозничной торговли (рынков);
з) незаконного использования чужого товарного знака, знака обслуживания, наименования места происхождения товара или сходных с ним обозначений для однородных товаров.
и.о. председателя
6-го судебного состава Д.Ю. Костюков
Опубликовано: 28.09.2010 15:46 Обновлено: 01.05.2023 19:12